Actualiteiten

Vertrouwensbeginsel opgerekt

Door Jaap IJdema

Geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Opgerekt vertrouwensbeginsel. Vertrouwen kan ook worden gewekt als toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

Het college van B en W van de gemeente Overbetuwe trad, op verzoek van een derde belanghebbende, handhavend op tegen een eigenaar van een perceel die op dat perceel zonder omgevingsvergunning een schuur en een paardenbak had gerealiseerd. De Afdeling oordeelt dat het college bevoegd was te handhaven,  maar vernietigt het handhavingsbesluit voor wat betreft de last om de paardenbak te verwijderen. Naar het oordeel van de Afdeling verzet het vertrouwensbeginsel zich tegen een dergelijke last.

In handhavingszaken wordt vaak een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan, maar een dergelijk beroep slaagt zelden. Reeds hierom is deze uitspraak interessant. Er zijn echter nog meer redenen die maken dat deze uitspraak de moeite waard is om te worden besproken.

De feiten ten aanzien van de toezegging paardenbak
Ik schets eerst de feiten met betrekking tot de toezegging over de paardenbak.

De paardenbak was al in 1998 gerealiseerd. Niet lang daarna werd dit geconstateerd door een toezichthouder. De overtreder werd vervolgens bij brief uitgenodigd voor een gesprek. De brief was namens het college ondertekend door het sectorhoofd Ruimtelijke zaken. In de brief stond:
"Wij zijn gerechtigd tegen illegale activiteiten op te treden. Voordat wij echter van deze bevoegdheid gebruik maken, nodigen wij u graag uit voor een gesprek op (…) het gemeentehuis. Wellicht kunnen wij in dit overleg samen tot een oplossing komen. In ieder geval is het de bedoeling dat over en weer elkaars standpunten duidelijk worden gemaakt, waarin derhalve ook het daarop gehanteerde gemeentelijke beleid aan u wordt duidelijk gemaakt."

Bij het gesprek waren twee ambtenaren aanwezig. In het gespreksverslag stond opgenomen dat deze ambtenaren "namens de gemeente" aanwezig waren. Over wat er tijdens dat gesprek is gezegd overweegt de Afdeling:
"Zij hebben onder meer uitgelegd "dat het niet is toegestaan om op een perceel met een bestemming wonen zomaar een manege te beginnen. Hiervoor moet de bestemming van het desbetreffende perceel eerst gewijzigd worden. […] Het hebben van een (paardrij)bak is niet vergunningplichtig. Slechts het feit dat er niet alleen voor privé gebruik daarvan maakt dat er een bepaald bestemming op het perceel moet liggen."

Op basis hiervan komt de Afdeling tot de volgende conclusie:
"Uit hetgeen hiervoor onder 6.2 is opgenomen blijkt dat in een op initiatief van het college gevoerd gesprek naar aanleiding van een mogelijke handhavingsactie door twee gemeentelijke ambtenaren aan [appellant], zonder dat een voorbehoud is gemaakt, is meegedeeld dat voor het hebben van een paardenbak geen vergunningplicht geldt en deze mededeling in een gespreksverslag is opgenomen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de uitlatingen van [namen ambtenaren] aan het college kunnen worden toegerekend en dat deze bij [appellant] het gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt dat het tegen de gerealiseerde paardenbak niet handhavend zou optreden."

De Afdeling oordeelt vervolgens dat deze gerechtvaardigde verwachtingen in dit geval zwaarder wegen dan het algemeen handhavingsbelang.

Ik bespreek drie elementen uit deze uitspraak.


1. Een mededeling is ook een toezegging
De standaardoverweging die de Afdeling bij de bespreking van een beroep op het vertrouwensbeginsel hanteert (zie bijv. de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW9549) luidt:
"Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend."

Het woord 'toezeggingen' is door mij onderstreept. Van Dale verstaat onder 'toezeggen' "het (stellig) verzekeren iets te zullen doen, geven, enz.; = beloven".

Van een toezegging in deze zin was in dit geval geen sprake. Er is uitsluitend meegedeeld dat het hebben van een paardenbak niet vergunningplichtig is. Het begrip 'toezegging' moet dus kennelijk ruimer worden uitgelegd. Ook een mededeling kan leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.

2. Ook mededelingen van niet bevoegde personen kunnen vertrouwen opwekken
Uit de hierboven geciteerde standaardoverweging volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel de toezegging moet zijn gedaan door het bestuursorgaan of door een daartoe bevoegd persoon. Onder 'een daartoe bevoegd persoon' moet worden verstaan, een persoon die (krachtens mandaat) beslissingsbevoegd is.
Zie bijv. de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2714), waarin de Afdeling overweegt dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door terzake niet beslissingsbevoegde ambtenaren. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3006) over een last onder dwangsom opgelegd wegens het gebruik van een perceel dat strijdig was met het vigerende bestemmingsplan. In deze uitspraak overwoog de Afdeling dat geen vertrouwen kon worden ontleend aan een toezegging die was gedaan door een ambtenaar omdat die ambtenaar niet bevoegd was een besluit te nemen over het gebruik van het perceel. Tot slot verwijs ik naar de uitspraak van de Afdeling van 3 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4331), waarin de Afdeling besloot een ambtenaar die, naar de appellant beweerde, een toezegging zou hebben gedaan niet als getuige te horen omdat deze ambtenaar niet beslissingsbevoegd was, zodat de ambtenaar het bevoegde bestuursorgaan niet kon binden.

In deze uitspraak breidt de Afdeling de toepassing uit door te overwegen dat ook sprake kan zijn van aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen als "deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte". Daarbij is kennelijk niet meer van belang of de persoon al dan niet bevoegd was de toezegging te doen.

Een vraag die onmiddellijk rijst is wanneer de betrokkene mag veronderstellen dat de gedane toezegging de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkt. Uit overweging 6.3 lijkt te volgen dat voor de Afdeling bepalend is geweest dat a) het gesprek plaatsvond op initiatief van het college, b) de mededeling door twee ambtenaren is gedaan die bij het gesprek namens de gemeente aanwezig waren en c) geen voorbehoud is gemaakt door deze ambtenaren.

Het lijkt derhalve voor ambtenaren van belang om, zeker als een gesprek op initiatief van het college wordt gevoerd, bij dit soort gesprekken een voorbehoud te maken.

3. Dispositievereiste speelt hier geen rol
De Afdeling overweegt dat het vertrouwensbeginsel niet zover strekt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Er kunnen belangen zijn die zwaarder wegen dan het belang van appellant en zijn belang bij honorering van opgewekt vertrouwen. In het kader van deze belangenafweging wordt in de literatuur ook vaak het dispositievereiste aangehaald.

Onder 'dispositievereiste' wordt verstaan dat de betrokkene schade moet hebben geleden als gevolg van het opgewekte vertrouwen om een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel te kunnen doen. In het handboek 'Hoofdstukken van bestuursrecht' van Van Wijk / Konijnenbelt & Van Male (2014) wordt (op p. 321) geconcludeerd dat het dispositievereiste niet altijd, maar wel vaak van belang is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. T.A. Cramwinkel en N. Van Triet gaan in hun lezenswaardig artikel 'Het dispositievereiste en het vertrouwensbeginsel bij toezeggingen en inlichtingen' (gepubliceerd in NTB 2016/16) nog een stapje verder. Zij concluderen op basis van jurisprudentieonderzoek dat het dispositievereiste niet alleen een belangrijke, maar zelfs een doorslaggevende rol speelt in de belangenafweging.

Aan dit dispositievereiste werd in dit geval niet voldaan. De toezegging is immers gedaan nadat de paardenbak was gerealiseerd. De overtreder handelde derhalve, toen hij de paardenbak realiseerde, niet op basis van opgewekt vertrouwen.

Voor de Afdeling speelt dit echter in deze uitspraak geen rol. De Afdeling komt tot de conclusie dat het algemeen belang in dit geval niet zwaarder weegt dan het belang van de overtreder bij honorering van het opgewekt vertrouwen. Daarbij weegt de Afdeling mee dat er sinds 1998 niet is opgetreden tegen de aanwezigheid van de paardenbak, dat dit soort overtredingen op grond van het gemeentelijk beleid een gemiddelde prioriteit heeft en dat op grond van die prioriteit in dit geval niet tot handhaving overgegaan zou worden, dat het gebruik van de paardenbak op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan wel is toegestaan, dat niet gebleken is dat de enkele aanwezigheid van de paardenbak voor de verzoeker tot overlast leidt en dat er binnen de gemeente een groot aantal paardenbakken aanwezig is waarvoor geen vergunning is verleend en waartegen de gemeente niet, althans niet op korte termijn zal optreden.

De uitspraak is derhalve een aanwijzing dat het dispositievereiste in dit soort zaken toch een minder grote rol speelt dan wel wordt verondersteld.

 

ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946