Actualiteiten

Exoneratie in de anterieure overeenkomst

Overheidsaansprakelijkheid. Een projectontwikkelaar heeft al jarenlang plannen om een grootschalige overdekte permanente markt te realiseren. Zowel de provincie als de gemeente hebben hun planologische medewerking toegezegd. De vaststellingsbesluiten terzake van het gewijzigde bestemmingsplan c.q. de aan de projectontwikkelaar verleende omgevingsvergunning zijn tot twee keer toe door de Afdeling vernietigd in het kader van door derden aanhangig gemaakte bezwaar- en beroepsprocedures. De projectontwikkelaar stelt de gemeente nu aansprakelijk voor de door haar geleden vertragingsschade vanaf 2015. De rechtbank komt niet aan de beoordeling van de zogenaamde besluitenaansprakelijkheid toe, vanwege een geslaagd beroep op de exoneratie in de anterieure overeenkomst. Ook los daarvan is niet van onrechtmatig handelen (bestaande uit structureel vertragend optreden) gebleken.

 

De gemeente Oldambt sluit een overeenkomst met een ontwikkelaar voor een door haar, en ook door de provincie Groningen gewenste grootschalige, overdekte permanente markt. De gemeente deelt aan de ontwikkelaar mee onder meer welke onderzoeken moeten worden uitgevoerd teneinde tot vaststelling van een bestemmingsplan te kunnen komen. De ontwikkelaar doet een concept-voorontwerp bestemmingsplan aan de gemeente toekomen. Een en ander wordt door de gemeente vastgesteld en in procedure gebracht; GS verlenen ontheffing van de provinciale omgevingsverordening.

 

Vervolgens wordt er een anterieure overeenkomst gesloten waarin staat dat de gemeente zich zal inspannen om zo spoedig mogelijk binnen de geldende wettelijke termijnen besluiten te nemen. Er wordt ook een exoneratie opgenomen: ‘indien bezwaar- en/of beroepschriften danwel andere maatregelen van derden en/of het gebrek aan medewerking of goedkeuring van andere overheidsinstanties en/of het gebruikmaken van publiekrechtelijke bevoegdheden/verantwoordelijkheden als bedoeld in … mochten leiden tot vertraging in de vaststelling en/of onherroepelijk worden van het bestemmingsplan, danwel vernietiging daarvan of mochten leiden tot vertraging in de verlening van de omgevingsvergunning, ontheffingen en/of toestemmingen, zal de gemeente, mits zij aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan, jegens de ontwikkelaar niet aansprakelijk zijn voor de daaruit voortvloeiende schade.’

 

De Afdeling vernietigt echter het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan alsmede de daaraan ten grondslag gelegde ontheffing van het college van GS. Daarna wordt opnieuw een bestemmingsplan vastgesteld alsmede ontheffing en een omgevingsvergunning verleend. Echter, op nieuw vernietigt de Afdeling dit alles.

 

Vervolgens wordt het bestemmingsplan opnieuw vastgesteld en wordt opnieuw beroep aangetekend, maar de Afdeling heeft daarop nog niet  beslist. In de tussentijd stelt de ontwikkelaar de gemeente Oldambt aansprakelijk. De rechtbank Noord-Nederland wijst de vordering echter af. Zij overweegt dat de gemeente geen contractuele of buitencontractuele verplichtingen heeft geschonden. Immers, er zijn geen wettelijke beslistermijnen overschreden.

De vraag is of er besluitaansprakelijkheid bestaat terzake van de vernietigde besluiten. De rechtbank oordeelt dat het antwoord op deze vraag buiten beschouwing kan blijven, omdat de gemeente zich met succes op het exoneratiebeding kan beroepen. De gemeente heeft aan haar inspanningsverplichting voldaan. Het is naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet onaanvaardbaar dat de gemeente zich op het beding beroept. Partijen hebben de anterieure overeenkomst gesloten teneinde de voorwaarden en bepalingen vast te leggen waaronder de ontwikkelaar bereid was om over te gaan tot ontwikkeling en realisering van het project. De afspraken zien ook op de vaststelling en goedkeuring van het bestemmingsplan en de verlening van een omgevingsvergunning. De gemeente heeft zich ingespannen en heeft aan het project voldoende planologische medewerking verleend. Daarom slaagt het beroep op het exoneratiebeding.

 

Er kan, zo merken wij op, twijfel bestaan of een dergelijk beding rechtsgeldig kan worden overeengekomen. Immers, een ontwikkelaar is afhankelijk van medewerking van de gemeente om een project van de grond te krijgen. Is het aanvaardbaar dat een gemeente aansprakelijkheid die op grond van de wet op haar rust, wil afschuiven? Naar een ontwikkelaar die niet anders kan dan een exoneratiebeding accepteren, omdat nu eenmaal de gemeente als wetgever monopolist is op de vaststelling van bestemmingsplannen?


Dit is een kwestie die weliswaar leidt tot twijfel aan de houdbaarheid van een dergelijke exoneratie, maar aan de andere kant moet ook worden vastgesteld dat de praktijk leert dat er zich bij de ontwikkeling van een complex project nu eenmaal kwesties kunnen voordoen die door een gemeente ondanks goede inspanningen toch niet altijd naar genoegen van de Afdeling blijken te kunnen worden geregeld. Dit geval laat bovendien zien dat de onderzoeken en het concept voor het voorontwerp bestemmingsplan zijn opgesteld door de ontwikkelaar, die als aanvrager ook een zekere verantwoordelijkheid heeft voor het proces. Niet alleen dat, de ontwikkelaar is ook ondernemer, dus risico-nemer. Is het wel redelijk dat een ontwikkelaar een relatief normaal ontwikkelrisico kan afschuiven op de gemeenschap?


Dit is een kwestie die in de toekomst vast meer pennen in beweging gaat brengen.

 

Rb Noord Nederland 31 juli 2019, www.rechtspraak.nl; ECLI:NL:RBNNE:2019:3375

 

Door Rikkert Hoekstra