FAQs over handhaving

BESLISSEN OP VERZOEK TOT HANDHAVING

Wat als ik niet binnen de gewone beslistermijn kan beslissen op een verzoek tot handhaving?

Als een verzoek tot handhaving is aan te merken als een aanvraag in de zin van artikel 1:1 lid 3 Awb, dan geldt de beslistermijn van artikel 4:13 lid 1 Awb. Dan moet er binnen een redelijke termijn op de aanvraag worden beslist. Artikel 4:13 lid 2 Awb bepaalt dat die redelijke termijn in ieder geval niet langer is dan acht weken.

Deze termijn kan op grond van artikel 4:14 lid 3 Awb worden verlengd met een redelijke termijn. De beslistermijn moet wel worden verlengd binnen de eerste beslistermijn. Wordt de beslistermijn verlengd na het verstrijken van de eerste beslistermijn, dan komt aan de verlenging geen werking toe.

Wat is in de gegeven omstandigheden een redelijke termijn?

Dat hangt af van de reden(en) waarom u vanwege de coronacrisis niet tijdig op het verzoek kunt beslissen. Stel dat u naar aanleiding van de door de regering op 12 maart jl. afgekondigde maatregelen hebt besloten om uw toezichthouders naar huis te sturen en u om die reden geen onderzoek ter plaatse kunt laten doen, dan hangt het af van de duur van die maatregelen. Dat zou dus een aanknopingspunt kunnen zijn voor het bepalen van een redelijke termijn ter verlenging.

Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de termijn niet afhankelijk mag worden gesteld van een gebeurtenis. U kunt de beslistermijn dus niet verlengen met bijv. drie weken vanaf het moment dat de rijksoverheid de beperkende maatregelen in verband met de coronacrisis heeft opgeheven. U zult een concrete termijn moeten noemen. 

Kan ik de beslistermijn nogmaals verlengen?

Misschien hebt u voor het uitbreken van de coronacrisis de beslistermijn al verlengd en komt u nu tot de conclusie dat u als gevolg van de coronacrisis ook niet binnen de verlengde termijn kunt beslissen. Kunt u de beslistermijn dan nogmaals verlengen?

De tekst van artikel 4:14 lid 3 Awb sluit het niet uit, in tegenstelling tot bijv. artikel 3.9 lid 2 Wabo dat bepaalt dat het bevoegd gezag de beslistermijn eenmaal kan verlengen. Hierover is, voor zover ons bekend, geen jurisprudentie. De parlementaire geschiedenis biedt wel een aanknopingspunt.

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is de vraag  gesteld of de beslistermijn nogmaals verlengd kon worden. Het antwoord luidde dat de termijn in het algemeen niet verlengd kan worden, maar dat niet geheel uit te sluiten is dat er omstandigheden zijn die bij de eerste verlenging van de termijn niet te voorzien waren en die het onmogelijk maken om binnen de verlengde termijn te beslissen.

Naar onze mening zou dus de beslistermijn voor een tweede keer verlengd kunnen worden mits:

• u binnen de (verlengde) beslistermijn verlengt;
• u kunt onderbouwen waarom u door de coronacrisis ook niet binnen de verlengde beslistermijn kunt beslissen;
• deze omstandigheden zich niet al hebben voorgedaan toen u voor de eerste keer de beslistermijn verlengde en;
• u aangeeft binnen welke termijn alsnog beslist zal worden en deze termijn redelijk is.

Een belanghebbende die het niet eens is met de tweede verlenging van de beslistermijn kan beroep instellen bij de bestuursrechter tegen het niet tijdig beslissen. Het is dan aan de bestuursrechter om te bepalen of de beslistermijn in het concrete geval nogmaals verlengd had mogen worden.

Kan ik de beslistermijn opschorten wegens overmacht?

De opschorting van de beslistermijn op een aanvraag is geregeld in artikel 4:15 van de Awb. De termijn kan onder meer opgeschort worden zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is om een beschikking te geven (artikel 4:15 lid 2 onder c Awb). Het moet dan gaan om een onmogelijkheid om te beslissen die veroorzaakt wordt door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen en buiten de risicosfeer van het bestuursorgaan zelf. Daarvan lijkt met het Coronavirus sprake.

Overigens zullen daar wel grenzen aan zijn. Uit de rechtspraak volgt dat organisatorische problemen binnen de invloedsfeer van het bestuursorgaan geen beroep op overmacht rechtvaardigen. Naarmate bestuursorganen zich langer organisatorisch hebben kunnen aanpassen aan de huidige situatie ligt een beroep op overmacht dan ook steeds minder voor de hand.

BIJZONDERE OMSTANDIGHEDEN DIE AAN HANDHAVING IN DE WEG STAAN

Kan ik in deze crisis wel tot handhaving overgaan?

Dit is een tijd waarin we gedwongen zijn snel te improviseren. Daarbij kunnen ook wettelijke voorschriften worden overtreden.

Een voorbeeld is de openstelling van de Sligro en Makro voor particulieren. Dat leidt in beginsel tot overtreding van artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo omdat de bestemmingsplannen die voor de locaties van de Sligro en Marko gelden in de regel detailhandel niet zullen toelaten. Er waren echter goede redenen voor deze overtreding. De openstelling is besproken in het overleg van het Centraal Bureau voor Levensmiddelen om de supermarkten te ontlasten.

Hoe moet u in een dergelijk geval reageren?

Allereerst is de vraag of in het voorbeeld sprake is van een overtreding. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat een bestemmingsplan zich niet verzet tegen kortdurend en incidenteel gebruik van een terrein in strijd met het bestemmingsplan. Zie in dit verband de uitspraak van 3 maart 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL6212). In dat geval is er geen sprake van een overtreding.

Wat precies onder kortdurend en incidenteel moet worden verstaan, hangt erg af van de omstandigheden van het geval. Wel geldt dat de Afdeling in het algemeen kritisch is bij de beoordeling of sprake is van kortdurend en incidenteel gebruik.

Als geen sprake is van kortdurend en incidenteel gebruik, dan is sprake van een overtreding van, in dit geval, artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo.

Bij overtreding van een wettelijk voorschrift is het bevoegd gezag in beginsel gehouden om gebruik te maken van de bevoegdheid om te handhaven, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen die daaraan in de weg staan. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat die bijzondere omstandigheden zich voordoen als:

1. er sprake is van een concreet zicht op legalisatie of;
2. handhaving dermate onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving moet worden afgezien.

In een situatie als omschreven in het voorbeeld zal de eerste bijzondere omstandigheid (een concreet zicht op legalisatie) zich in beginsel niet voordoen.

Bij de tweede bijzondere omstandigheid (onevenredigheid) gaat het vaak om gevallen waarbij er sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst, hoewel de Afdeling ook heeft uitgemaakt dat deze uitzondering zich ook kan voordoen bij overtredingen die niet van geringe aard en ernst zijn. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1724).  

Uit de jurisprudentie blijkt dat de Afdeling niet snel aanneemt dat deze bijzondere omstandigheid zich voordoet. Wij schatten echter in dat de Afdeling onder de  huidige omstandigheden en zeker in het voorbeeld dat wij hierboven gaven, sneller zal oordelen dat handhaving onevenredig is.

Daarnaast wijzen wij nog op artikel 5:5 Awb dat bepaalt dat geen bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd als voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond.

Deze bepaling is afkomstig uit het strafrecht. De klassieke rechtvaardigingsgronden zijn overmacht, noodweer, handelen ter uitvoering van een wettelijk voorschrift en handelen ter uitvoering van een ambtelijk bevel. Dit is geen limitatieve opsomming. Te betogen valt dat in het hierboven gegeven voorbeeld met succes een beroep kan worden gedaan op dit artikel.

NA HET OPLEGGEN VAN DE LAST

Moet ik de begunstigingstermijn opschorten in verband met de coronacrisis?

Het is in deze tijd goed voorstelbaar dat overtreders aan wie een last onder dwangsom is opgelegd u benaderen en stellen dat het door de coronacrisis niet meer mogelijk is om de last uit te voeren. Wat kunt u doen?

Opschorting looptijd last of opheffing last

Allereerst kan het bestuursorgaan op grond van artikel 5:34 lid 1 Awb op verzoek van de overtreder de last opheffen of de looptijd van de last opschorten in geval van een tijdelijke of blijvende onmogelijkheid om de last uit te voeren. Hoewel de wet bepaalt dat de bevoegdheid wordt gebruikt op verzoek van de overtreder, kan het bestuursorgaan dit ook ambtshalve doen.

Vereist is wel dat sprake is van een onmogelijkheid. Het is aan de overtreder die zich beroept op overmacht om te motiveren waarom hij, in dit geval, als gevolg van de coronacrisis niet meer aan de last kan voldoen.  

Kan de looptijd ook worden opgeschort nadat de begunstigingstermijn is verstreken?

Dat kan in ieder geval niet als het maximum aan te verbeuren dwangsommen al is bereikt. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1963).

De Afdeling heeft zich, voor zover ons bekend, nog niet uitgelaten over de situatie waarin de begunstigingstermijn was verstreken, maar het maximum aan dwangsommen nog niet was verbeurd. Naar onze mening moet het in dat geval mogelijk zijn om de looptijd op te schorten. Als de onmogelijkheid is ingetreden nadat de eerste dwangsom is verbeurd, dan ligt het voor de hand om op te schorten vanaf het moment waarop de onmogelijkheid zich voordeed. Dat betekent dat dwangsommen die daarvóór verbeurd zijn, verbeurd blijven.  

Verlengen begunstigingstermijn

Naast het opschorten van de looptijd van de last kan het bestuursorgaan de aan de last verbonden begunstigingstermijn ook verlengen. Het verschil met het opschorten van de looptijd van de last is dat voor het verlengen van de begunstigingstermijn geen sprake hoeft te zijn van een onmogelijkheid.

Artikel 5:32a lid 2 Awb schrijft voor dat bij het opleggen van een last die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding een termijn moet worden gesteld waarbinnen de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat hij een dwangsom verbeurt. Dat is de begunstigingstermijn.

Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat deze termijn lang genoeg moet zijn om de last te kunnen uitvoeren, maar niet langer mag zijn dan noodzakelijk. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2589). De Afdeling toont zich dan ook kritisch ten aanzien van begunstigingstermijnen die langer zijn dan noodzakelijk.

Opmerkelijk genoeg heeft de Afdeling dan weer geen probleem met een verlenging van de begunstigingstermijn tot nadat de last onder dwangsom onherroepelijk is geworden. Dat volgt o.m. uit de uitspraken van 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1313) en 7 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3592).

Ook bij het verlengen van de begunstigingstermijn geldt dat als een begunstigingstermijn is verstreken, de termijn alleen verlengd kan worden als nog niet alle dwangsommen zijn verbeurd. Dat volgt uit de uitspraken van de Afdeling van 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1340) en 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1823).

Nieuwe begunstigingstermijn in bezwaar

Als bezwaar aanhangig is tegen de last onder dwangsom, dan kan bij beslissing op bezwaar een nieuwe begunstigingstermijn worden gegeven. Dat kan ook als alle dwangsommen al zijn verbeurd. De nieuwe begunstigingstermijn komt volledig in de plaats van de oude.

Wat als mijn toezichthouders niet kunnen controleren of een last wordt uitgevoerd?

Voor een last onder bestuursdwang hoeft dit weinig consequenties te hebben. U kunt uw toezichthouders weer laten controleren zodra de omstandigheden dit toelaten. U verspeelt geen rechten als de last niet wordt uitgevoerd, maar u dat vooralsnog niet kunt laten waarnemen of vaststellen.

Dat is bij een last onder dwangsom anders.

Als een last is opgelegd met een dwangsom per geconstateerde overtreding, dan verbeurt de dwangsom pas op het moment dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat de last niet is uitgevoerd. De verjaring gaat dan dus pas ook lopen vanaf het moment dat de verbeurte is geconstateerd.

In alle andere gevallen verbeurt de dwangsom automatisch als na het einde van de begunstigingstermijn (als die is geboden) de last niet wordt uitgevoerd. Natuurlijk moet worden geconstateerd dat de last niet is uitgevoerd, maar in tegenstelling tot een dwangsom per geconstateerde overtreding verbeurt elke andere dwangsom van rechtswege en niet pas op het moment dat wordt geconstateerd dat de last niet is uitgevoerd.

De uitspraak van de Afdeling van 3 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1035) laat zien wat de consequenties kunnen zijn als het bestuursorgaan denkt dat een dwangsom per overtreding pas verbeurd raakt nadat geconstateerd wordt dat de last niet is uitgevoerd. In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat het in gevallen waarin de dwangsom van rechtswege verbeurt het in de rede ligt dat het bestuursorgaan tijdig controleert of de last wordt uitgevoerd.

Als uw toezichthouders niet kunnen controleren of de last onder dwangsom wordt uitgevoerd, dan loopt u het risico dat dwangsommen verbeuren zonder dat u daar weet van kunt hebben en de bevoegdheid tot invordering van die dwangsommen verjaart. Daarom is het van belang om, zodra de omstandigheden het weer toelaten, zo snel mogelijk uw toezichthouders te laten controleren of de last wordt uitgevoerd.

INVORDERING VAN VERBEURDE DWANGSOMMEN EN KOSTEN BESTUURSDWANG

Is financiële overmacht een reden om niet tot invordering over te gaan?

Veel bedrijven staan nu onder grote financiële druk. Strikt genomen speelt financiële overmacht geen rol bij de beslissing om tot invordering van een verbeurde dwangsom over te gaan, tenzij invordering zou leiden tot een financiële noodsituatie zoals een dreigend faillissement. Het is dan aan de overtreder om deze omstandigheid aan te voeren en te bewijzen. Aan dit bewijs worden hoge eisen gesteld. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:333).

Mocht u in verband met de coronacrisis overtreders niet de duimschroeven willen aandraaien, dan kunt u besluiten om uitstel van betaling te verlenen. Door het verlenen van uitstel wordt de verjaring van de bevoegdheid tot invordering ook verlengd met de termijn waarvoor uitstel van betaling is verleend.

"