Actualiteiten

Zienswijzeprocedure levert onvoldoende participatie?

Windpark Kop Afsluitdijk. Vroegtijdige burgerparticipatie op grond van Verdrag van Aarhus en EU-richtlijnen. Rechtstreekse werking. Betekenis zienswijzeprocedure.

 

De provincie Fryslân (Friesland) heeft op 10 november 2017 besloten om een ontwerpbesluit tot vaststelling van het provinciaal inpassingsplan en de milieueffectrapportage (mer) voor de realisatie van een windpark op de Kop van de Afsluitduik ter inzage gelegd. Op grond van het Verdrag van Aarhus komt de stichting ‘Hou Friesland Mooi’ daar tegen op bij de burgerlijke rechter. Zij betoogt namelijk dat de provincie in het licht van het Verdrag van Aarhus onvoldoende gelegenheid heeft gegeven voor vroegtijdige inspraak. Dat moet gebeuren in de fase waarin alle opties nog open zijn en de inspraak doel kan treffen. De stichting wil door uitstel van de terinzagelegging de gelegenheid krijgen om een alternatief plan voor te bereiden. Zodra het ontwerp ter inzage is gelegd, is immers volgens de stichting in feite de pap al gestort.

 

De voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland overweegt dat het Verdrag van Aarhus is omgezet in Europese richtlijnen. De Afdeling neemt aan dat de richtlijn correct in de Nederlandse wetgeving is geïmplementeerd, onder meer door de mogelijkheid om zienswijzen tegen een ontwerpplan naar voren te brengen, voordat er een besluit wordt genomen.

 

Maar de stichting beroept zich terecht op uitlatingen van de Nationale Ombudsman, het Sociaal Cultureel Planbureau en ook van de wetgever zelf, waaruit blijkt dat in de fase waarin zienswijzen naar voren worden gebracht, in de regel geen sprake meer is van een situatie waarin alle opties nog open zijn. Daarom is in het kader van de nieuwe Omgevingswet voor complexe projecten ook een bijzondere projectprocedure ontwikkeld, die aanvangt met een verkenningsfase waarin burgerparticipatie kan plaatsvinden (artikel 5.47 en volgende Omgevingswet), om aan de verplichting tot vroegtijdige participatie te kunnen voldoen. De rechter oordeelt dat moeilijk valt vol te houden dat in alle gevallen de participatierechten voldoende zijn gewaarborgd. Bij projecten met ingrijpende gevolgen voor de omgeving, zoals hier, verlangt de MER-richtlijn dat de burgerparticipatie ook vóór de zienswijzeprocedure gestalte krijgt, namelijk als mag worden verwacht dat in de procedure niet alle opties meer open zijn. Daarvan is in dit geval sprake, omdat Provinciale Staten al in december 2014 een keuze hadden gemaakt voor dit windpark en vervolgens een proces is gestart voor de uitwerking van die keuze. Dan kan men niet meer zeggen dat volledige werking van de MER-richtlijn daadwerkelijk is verzekerd.

 

Er ligt hier een taak voor de burgerlijke rechter, want de bestuursrechter is niet aan zet in dit stadium. Hij gaat er daarom toe over om te gaan toetsen of het waar is of niet, dat er in het stadium waarin alle opties nog open lagen, onvoldoende gelegenheid voor inspraak is geweest.

 

Hij komt tot de bevinding dat er in de fase waarin alle opties open lagen, wel voldoende inspraak is geweest. In de aanloop van de keuze van Provinciale Staten in december 2014 is vanuit diverse invalshoeken een brede discussie gevoerd, onder meer in het kader van de structuurvisie 2012 en vooral een initiatief van de windsector, natuur- en milieubelangen en bewoners onder de naam ‘Fryslân foar de Wyn’. Toen waren de plannen globaal en dat gaf ook ruimte om alternatieven naast elkaar te leggen. Dit was een verkenningsfase, op basis waarvan Provinciale Staten tot hun keuze is gekomen.

 

Daardoor is de verdere planvorming logischerwijs concreter geworden: het ging daarna immers om de concentratie van de windparken in het IJsselmeer en bij de Kop van de Afsluitdijk (+ 36 Mw bovenop de bestaande 6 Mw). In oktober 2016 is een startnotitie vastgesteld om een en ander uit te werken voor wat betreft masthoogte en opstellingsvarianten. Toen is ook een omgevingsadviesraad ingesteld. De beperking in de reikwijdte van de participatie (toen ging het immers niet meer over de locatie) is eigen aan deze fase van de besluitvorming.

 

Hoe dan ook, er is geen rechtvaardiging voor het verwijt van de stichting dat de provincie onvoldoende gelegenheid heeft geboden om binnen de kaders van de voorgenomen keuze te participeren in de verdere planvorming. De stichting heeft ook buiten de adviesraad om aanpassingen en alternatieven kunnen voorbereiden.

 

De conclusie is dat zowel vóór als na de keuze voor het windpark voldoende ruimte is geboden voor burgerparticipatie die past bij de fase waarin de besluitvorming zich bevond. Voorstellen tot aanpassing van huidige plannen en voorstellen voor alternatieven  of onderdelen daarvan, kunnen ook nog naar voren worden gebracht in de zienswijzeprocedure die nu begint. De vordering van de stichting wordt daarom afgewezen.

 

Rb Noord-Nederland 9 november 2017, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBNNE:2017:4278

 

Door Rikkert Hoekstra